2026年7月29日，国家机关事务管理局与国家发展和改革委员会联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》（国管节能〔2026〕161号）。方案明确提出，以2025年碳排放与能源资源消费水平为基准，到2030年，全国公共机构单位建筑面积碳排放下降8.5%，单位建筑面积能耗下降5%，人均用水量下降3%。上述三项量化指标，标志着暖通空调制冷行业将迎来规模达数百亿级的全新市场变革。
一、刚性考核：从“示范倡导”到“硬性约束”
本次方案的核心变革是推动考核机制实现刚性化转型。公共机构碳排放强度降低被纳入碳达峰碳中和综合评价考核体系，人均用水量下降被纳入水资源刚性约束制度考核，两项指标均实行年度核算、年度考核。方案进一步提出“推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接，强化预算约束作用”，这标志着公共机构节能降碳工作正式从“示范创建阶段”全面进入“强度双控+刚性考核”的提质增效发展阶段，由原先的自愿性推进转为强制性考核约束。
对暖通空调制冷行业而言，这一转型意味着相关改造需求已不再是可选的增量业务，而是公共机构必须完成的刚性任务。暖通空调系统作为公共建筑能耗占比最高的用能系统，是公共机构完成节能降碳考核目标的核心抓手。
二、存量改造：数百亿级市场的核心引擎
全国公共机构数量超过158万家，覆盖党政机关、学校、医院、科研院所、文体场馆等类型，既有建筑体量庞大，用能负荷稳定。经测算，“十五五”期间公共机构节能降碳改造预计将释放约380亿元的市场空间。
方案明确要求“持续开展公共机构既有建筑围护结构及供暖、空调、照明、电梯、变配电、算力设施等综合能源系统和重点用能设备节能降碳改造”，其中供暖与空调系统被列为优先改造对象。与此同时，国务院印发的《“十五五”碳达峰行动方案》也明确要求“支持更新淘汰公共建筑、交通枢纽等重点场所老旧低效制冷设备，推广智能化中央空调系统”。
当前，商业与公共建筑中约30%的暖通空调设备能效低于现行国家标准，大量公共建筑仍在使用服役超过十年的老旧制冷供暖系统，普遍存在能效水平偏低、运行管理粗放等问题。在8.5%碳排放强度与5%能耗强度的双重约束下，上述老旧系统的更新改造已迫在眉睫。从冷水机组、空调箱到冷却塔、水泵，从供暖锅炉到换热站，整个暖通制冷设备产业链都将迎来系统性更新升级浪潮。
三、能源结构重塑：热泵与电气化的黄金时代
方案在优化能源消费结构方面，提出两项对行业发展具有关键影响的量化目标：全国公共机构煤炭消费占能源消费总量的比例控制在5%以内，终端用电占能源消费总量的比例提升至65%。方案明确要求“全面淘汰老旧低效燃煤设施，积极利用热泵等方式供热”。
该政策导向对暖通制冷行业具有重要发展意义。传统公共机构供暖长期依赖燃煤锅炉与市政集中供热，热泵技术（包括空气源热泵、地源热泵、水源热泵等）可同时满足供暖与制冷双重需求，且运行效率远高于传统供热制冷方式，是落实“以电代煤”转型最成熟的技术路径。天津市机关事务管理局2026年工作安排已明确提出“推动公共机构以热泵、电驱动空调等替代传统制冷供暖系统”。据此可以预判，“十五五”期间，公共机构领域将开启一场从“燃煤供暖”向“热泵供暖制冷一体化”的大规模设备替代进程。
四、智能跃迁：从“卖设备”到“卖服务”
方案明确要求“鼓励配置能源管理系统”，“推动能源资源计量升级，升级迭代全国公共机构节约能源资源综合信息平台”，“运用大数据、人工智能、物联网等数字技术助力实现能源资源消费定额指标管理、智能诊断、能效对标、碳排放统计核算”。
这表明公共机构节能降碳正逐步从传统的“设备节能”迈入“系统节能”与“智能运营”的发展阶段，楼宇自控系统也将从简单的设备启停控制，升级为融合IoT感知、AI算法、基于数字孪生技术构建的智慧能源管理系统。未来，依托物联网与大数据技术的智能控制系统可实现精细化管理与预测性维护，能够结合实际用能需求对运行策略进行动态调整。
更为关键的是，上述方案明确提出“积极稳妥推广能源费用托管等合同能源管理模式”，该模式为暖通空调制冷行业开辟了全新的商业化发展路径：推动行业主体由单一设备销售制造商，向覆盖“投资+建设+运维+碳管理”的综合能源服务商转型。在能源费用托管模式下，节能改造的投资由专业服务企业承担，企业通过节能改造产生的能源费用节约额回收投资并获取收益。该模式既破解了公共机构开展节能改造面临的财政资金约束，也为服务企业构建了持续稳定的收益来源。
总之，《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》锚定的碳排放下降8.5%、能耗下降5%、人均用水量下降3%三大核心指标，正推动公共机构节能降碳市场格局重塑。暖通空调制冷系统作为公共建筑中占比超过40%的核心用能系统，无疑处于本轮政策红利覆盖的核心领域。
从老旧用能设备更新到热泵系统规模化替代，从智慧能源管理平台落地部署到能源费用托管模式推广，我国暖通空调制冷行业正迎来由设备制造商向绿色能源服务商转型的历史性发展机遇。在市场竞争中，率先完成技术升级、模式创新与服务转型的市场主体，将在规模达380亿级乃至更广阔的市场竞争中抢占先发优势。对于行业企业而言，这一变革不仅是拓展商业市场的发展机遇，更是参与国家绿色低碳转型进程、助力“双碳”战略目标实现的时代责任。
